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參與國際組織

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環境外交
日期:2014/03/17       資料來源:條約法律司       

 一、何謂環境外交﹖

環境外交在聯合國或各國外交部並無嚴格之定義,係泛指環境保護及其衍生之相關科學、能源、生態(包含森林、海洋、大氣層等)、生物多樣性(Biodiversity)等之國際間交涉或談判。
正因該等議題之範圍廣泛,故各國在進行國際間交涉時習慣上由相關技術單位與外交部共組團隊進行交涉。惟其主談官(Chief Negotiator)通常由資深外交官或政府法律顧問擔任。
玆以迄今最成功之環保公約、因應破壞臭氧層之蒙特婁議定書為例,說明環境外交之發展方式如下:


1.先確認議題之範圍及達成共識:
說明:通常此一階段耗時可長可短,全視實際所獲科學證據之多寡及是否達成共識而定。蓋環境外交所謂「重要者須先從測量著手(What matters gets measured)」。
1974年美國Sherwood Rowland教授發現人造冷媒等如氟氯碳化物(CFCs)之破壞臭氧層物質(Ozone Depleting Substances, ODS),將導致皮膚癌患者上昇,渠遂多方奔走呼籲,嗣引起國際間之注意及進行相關之測量。


2.針對議題達成共識及制定國際公約:
說明:各方針對科學證據達成之共識進行交涉,並簽署認定該議題及其範圍之綱要(framework)國際公約。
1981年聯合國環境總署(UNEP)開始展開國際抑制該等破壞臭氧層氣體之談判。1985年各國達成共識簽訂「保護臭氧層維也納公約」之綱要公約,籲請各國應注意保護臭氧層。

3.制定具體行動計畫與目標之議定書(protocol):
說明:鑒於綱要公約通常僅係針對議題之原則達成協議,並未就具體行動計畫或數值目標作規範。為補充綱要公約之不足,再制定與國際公約同具約束力之議定書。
1987年聯合國簽署「蒙特婁議定書」,限制破壞臭氧層物質之生產,已開發國家並同意於1998年將5種氟氯碳化物(CFCs)生產減半等具體目標。

4.達成環保之具體結果與繼續召開締約國大會
說明:在各國依據公約或議定書努力之結果,成功達成保護地球環境之目的。惟鑒於相關問題仍無法完全解決,故每年繼續召開締約國大會(Meeting of Parties, MOP
蒙特婁議定書係迄今最成功之環境公約,成功減少全球95%之CFCs。另有科學家估算該議定書之成果至少可延緩引爆氣候變遷災難之臨界點(Tipping Point)達12年之久。

二、目前環境外交之主要公約為何﹖
 

條約名稱

締約國數

簽署日

生效日

主要大國簽署情形

聯合國氣候變遷綱要公約
(UNFCCC)

188

1992/5/9

1994/3/21

京都議定書(氣候變遷)
(Kyoto Protocol)

160

1997/12/11

2005/2/16

生物多樣性公約
(Convention on Biological Diversity)

187

1992/5/22

1993/12/29

卡塔赫納生物安全議定書(Cartagena Protocol on Biosafety)

131

2000/1/29

2003/9/11

保護臭氧層維也納公約(Vienna Convention)

191

1985/3/22

1988/9/22

蒙特婁議定書(臭氧層)
(Montreal Protocol)

191

1987/9/16

1989/1/1

巴塞爾公約(廢棄物轉移)
(Basel Convention)

167

1989/3/22

1992/5/5

鹿特丹公約(化學品)(Rotterdam Convention)

102

1998/9/10

2004/2/24

斯德哥爾摩公約(持久性有機汙染物,如DDT)
(Stockholm Convention)

118

2001/5/22

2004/5/17

聯合國防治沙漠化公約(UNCCD)

190

1994/6/17

1996/12/26

華盛頓公約(野生動植物貿易)(CITES)

169

1973/3/3

1975/7/1

拉姆薩公約(濕地)
(Ramsar Convention)

150

1971/2/2

1975/12/21

南極公約
(Antarctic Treaty)

45

1959/12/1

1961/6/23

馬德里議定書(南極環保)
(Madrid Protocol)

32

1991/10/4

1998/1/14

註:○:已批准(ratified);
△:簽署但未批准(signed but not ratified);╳:仍未簽署。


三、目前環境外交之主要議題為何﹖
 

目前環境外交之最主要議題係氣候變遷(Climate Change)。氣候變遷主係各國大量使用及燃燒包括煤炭、石油等化石燃料(fossil fuels),其所產生之二氧化碳等地球溫室氣體(Greenhouse Gases, GHGs)上昇並聚集於大氣層,影響太陽光折射回外太空,進而造成地球暖化(Global Warming)。
氣候變遷因主要涉及使用化石燃料,故稱其為能源議題並不為過。惟人類目前仍無解決能源問題之最佳方案。以鄰近之日本與我國而言,主要能源供應逾95%仰賴進口,風力、太陽能、生質能源(Biomass)等再生能源之發電量低於1%,且為因應經濟成長,能源消耗未來不可能減少,故節能與增加使用幾乎不產生二氧化碳之核能似為最佳選擇。惟我因反核,短期內改變國家政策大幅推動核能之可能性似不高。
另為因應高油價時代之到來,美國於近年來開始推動主要以玉米為原料之生質柴油(Bio-fuels),此致使玉米價格上揚。因玉米價格上揚,美國許多種植大豆、小麥之農民開始改種玉米,致大豆、小麥供給減少、其價格亦開始飆高。另北美牛肉向係以玉米飼養(corn-fed),故牛肉與乳製品價格亦開始攀昇。農產品價格上昇亦帶動全球物價。鑒此,氣候變遷議題所影響之能源、農業、經濟層面實為多元化(cross-cutting),其對國際政治與外交之影響自然不言而喻。


四、「京都議定書」為何﹖
 

為因應氣候變遷,聯合國於1992年召開地球高峰會議時簽署聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)。該公約於1997年第三次締約國會議(COP-3)中簽訂因應氣候變遷之「京都議定書(Kyoto Protocol)」。
「京都議定書」最引起爭議之處有三:
(一) 其附表一國家(Annex I Countries,即歐、美、日等先進工業國家)須於2008-2012年第一承諾期(1st Commitment Period)降低其二氧化碳等地球溫室氣體排放量較1990基準年(base year)之水準再分別減少8%、7%、6%。美國(須減少8%)因鑒於無法達成該目標故拒絕簽署;
(二) 除附表一國家以外,所有二氧化碳高排放量之開發中國家(包括中國大陸、印度、巴西)均無減量義務。故美國認為即使已開發國家盡力減量,其速度亦趕不上開發中國家之增加速度。美國所言不無道理,蓋中國大陸本年已取代美國成為全球最大能源進口國,其二氧化碳排氣量亦已超越美國成為世界第一;
(三) 該議定書所制定三大減量機制「清潔發展機制(CDM)」、「共同減量(JI)」與「減量交易(ET)」實施不易。
即使「京都議定書」之爭議處頗多,惟就科學而言,「因人類消費所產生之二氧化碳造成氣候變遷」之爭論已結束(The Debate Is Over),蓋聯合國氣候變遷綱要公約架構下之科技部門「政府間氣候變遷小組(IPCC)」2,500科學家2007年提出之相關報告已達成「未來地球暖化之可能性高達90%」之結論。

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