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中華民國八十八年十二月八日 ─ 立法院第四屆第二會期

 立法院第四屆第二會期 外交及僑務委員會



報 告 人:程 建 人
中華民國八十八年十二月八日
報告:田弘茂


主席、各位委員、各位女士、各位先生:
 本人於上週二(十一月卅日)接掌外交部以來,今天首度到貴委員會提出報告,深感榮幸。各位委員平日關心外交事務,不吝提出多項寶貴建言,並積極參與「國會外交」的工作,貢獻良多,本人謹在此向諸位表達誠摯的敬意與謝忱。由於胡前部長於上月初,已向大院提出完整詳盡的施政報告,本人甫於上週接任,對過去半年的外交施政擬不再贅述,現謹就個人對當前推動我國外交工作的原則與作法、關係我國的重要外交議題提出報告,敬請各位委員賜教。
壹、「三全」與「三實」

數十年來我國的外交政策,雖然在做法上隨著國內外環境的變遷而有所調整,但是確保我國的國際生存與發展空間,以及維護全體國人利益與福祉的外交基本目標,則始終未曾改變。由於我國面臨的環境特殊,且國際社會亦不斷變遷演進,為因應新的國際挑戰,全盤思考我外交政策的未來與作法有其必要,本人謹提出「三全」與「三實」觀念,以作為未來推動外交工作的原則與方向。

  「三全」是指當前推動我國的外交工作,無論是參與者、工作的內涵、以及交往的對象,均應秉持更為包容、開放與前瞻的思維與作法,今後我國的外交,應是「全民外交」、「全面外交」與「全球外交」。所謂「全民外交」,是基於為了有效推展外交工作,固然主管外交事務的外交部門必須全力以赴,亦需要政府各相關機關的全力配合,而除政府之外,民間的參與,以及如何促使政府與民間的通力合作,尤其重要。「全面外交」強調的是外交工作的多元性。傳統的外交往往僅注重政治、安全與經貿層面的工作,然而今天國際社會共同關切的議題大為擴張,包括了民主、人權、科技、文教、環保、保育、毒品、農業、海洋資源甚至旅遊等範疇,我們推動外交工作,自宜多方努力參與,一則增加我與其他國家的交往,一則確保我在國際間應享有的各項權利與尊重。「全球外交」所反映的是科技進步使得世界「地球村」化,國家與國家之間相互依賴程度增加,彼此往來日益密切。我們要掌握此種趨勢,廣結善緣,不論距離遠近,凡是願意與我交朋友的,我們都願意接受;即令是尚未與我們交朋友的,也要儘力交往、溝通,朝向提升雙方實質關係的方向邁進。

  「三實」則是指未來推動外交工作的態度與作法,我們應當掌握「真實」、「務實」與「落實」三項原則。「真實」-即是將我中華民國作為一主權獨立國家、兩岸為互不隸屬的特殊國與國關係之真實情況,清楚明瞭地向外界妥為說明。此外我們應該在國際上享有什麼權益、盡什麼義務,都應讓全民、對岸及國際社會完全瞭解。「務實」-外交工作事關我兩千兩百卅萬人民的利益與福祉,除必須積極推動外,亦須審慎衡量客觀情勢與條件,不好高騖遠,不浪費資源,以務實的態度因應各種外交挑戰。「落實」-正確的外交政策必須透過各方合作,加以落實,才能發揮其應有的功效。以往本部與其他各涉外機關在執行對外政策方面已有深厚的合作基礎,未來將更以一步一腳印的精神,進一步落實政府各項涉外措施,以強化我與國際社會之雙邊與多邊關係。

接下來謹就當前國際上與我有關的重要外交議題作一簡要報告。

貳、當前重要外交議題
一、雙邊關係方面

(一)中美關係
中美同為民主國家,彼此有相同的價值理念與重大共同利益,彼此交流十分密切。美方雖基於戰略考量,加強與中共之「全面交往」,我方對美國與中共關係改善向持樂觀其成的態度,對美方以「交往政策」將中共納入國際規範的做法,亦持肯定立場。但我們也曾多次表示,美方在與中共交往同時,不應也不能犧牲我方利益,亦盼美國能在兩岸間採取公允的平衡。美方已一再向我保證,將繼續履行「台灣關係法」與「六大保證」所做之承諾,不會傷害我方利益。

  本年以來,美方已三度宣布對我軍售,顯示其對我安全之關切,而美國國會亦通過多項法案,包括支持我加入世界衛生組織、世界貿易組織,以及其他包裹法案,要求美國國防部就兩岸均勢提出評估等。本年我九二一震災後,柯林頓總統立即發表公開聲明表示,將直接提供我必要援助。顯見美方仍十分重視與我之實質關係。

  過去一年多來,中共與美國在人權、貿易、科索沃議題,以及政治獻金案與中共竊取美國核技術等問題上爭論不斷,使雙方關係陷入低潮。本年四月中共總理朱鎔基訪美時,曾就加入世界貿易組織(WTO)一事與美方進行諮商,惟因美國國會及工會團體反對,柯林頓總統無法與中共達成協議。本年五月,中共駐南斯拉夫大使館遭北約轟炸,雙方關係盪入谷底,中共主動中止各項交流與協議,有關世界貿易組織談判亦受擱置。美國在處理中共使館被轟炸事件告一段落後,柯林頓總統與中共國家主席江澤民於參加本年九月十二日「亞太經濟合作(APEC)」會議期間,舉行一場高峰會,雙方決定恢復雙邊世界貿易組織談判,並於十一月十五日正式達成協議,美國同意中共以開發中國家身份加入世界貿易組織,中共則同意降低關稅,開放國內電信、網際網路、保險與金融等市場。對於中共與美國就世界貿易組織達成協議一事,我方認為此將有利於中國大陸經貿自由化與透明化,同時也可加快我國加入世界貿易組織的進程。  

(二)中日關係
中日兩國淵源深厚,雙方各項交流十分頻繁。近來我遭逢九二一震災,日本除立即派遣救援團來台協助救災外,日本各界所捐輸之物資亦為各國之冠,顯見日本對與我關係之重視。

  日本為我國第二大貿易夥伴,與我關係一向密切。為了改善我對日本持續貿易逆差之現象,以促進中日經貿交流為宗旨之「三三會」於本年七月正式成立,兩國實質關係可望更進一步提升。繼上年十一月中共國家主席江澤民訪日後,日本首相小淵惠三亦於本年七月往訪中國大陸,惟日方始終未在中共所謂的「台灣問題」上讓步。基於中日兩國在區域安全議題上的共同利益,今後我將續促使日本與我建立安全事務對話,在國際事務上加強合作,以促進亞太地區之和平與穩定。

(三)我國與巴拿馬關係
中巴邦誼源遠流長,關係素來友好密切,兩國為加強友好及技術合作交流,簽訂有多項技術與合作協定。惟近年來巴國受到國際情勢變遷與中共在巴國運河及自由貿易區兩大經濟命脈佔據重要地位之影響,已調整與兩岸交往之政策為「與我維持正常交往關係,與中共發展經貿關係,不支持我參與聯合國及其他國際組織」。巴國新任總統莫絲科索當選後,巴國親中共人士曾建議重新檢討對華政策,惟為莫絲科索總統所拒。

  莫總統與其新內閣對我國態度友好,其於當選前後均曾對我保證,兩國邦誼將維持不變,並表示將擇期正式來華訪問。目前中巴關係良好,各項合作計畫亦順利進行,巴國外長與衛生部長已於十一月下旬應邀來華訪問,堪稱圓滿順利,對中巴關係之鞏固與推展,有積極正面的意義。

(四)中梵關係
教廷為全球十億天主教徒之精神依歸,係我在歐洲地區的重要邦交國,本部歷年來均積極發展與教廷之各項合作交流,成效良好,雙方聯繫密切,溝通管道暢通。惟由於近年來教廷關懷中國大陸近千萬教友之處境,盼與中共改善關係,以減少教友所受之迫害,而中共方面為封殺我外交空間,亦不斷對外宣稱,教廷若欲與中共建交,須先與我斷交,致使我與教廷關係生變之傳聞不斷。

  就中共而言,其尋求與教廷建交之目的不在增加一個邦交國,不在維護中國大陸天主教信徒之信仰自由,而係純為進一步打壓我外交空間。而中共向來箝制信仰自由,對所謂「外國勢力」指揮國內教會當更不容許。近來有國際與國內媒體報導,中共高層內部曾發出一機密文件,要求相關高幹先加強「愛國教會」組織,將目前仍屬地下教會、忠於教廷之教友,轉化為「愛國教會」之一員,俟機利用與教廷關係正常化時機,迅速掌握鬥爭主權。據了解,教廷當局對此項傳聞極為重視,對於與中共關係正常化後,對教友可能產生的不利後果,勢必列入評估。因此,中共若欲與教廷建交,雙方勢必需要就「宗教自由」的原則取得共識。由於我國一向重視「宗教自由」,相信教廷當不致損害我教徒與我國之利益。

(五)我國與馬其頓關係
我國自本年元月與馬其頓建交以來,雙方各項合作關係進展迅速,今年八月,馬其頓史高比耶加工出口區在我協助下已正式動土開工,十月我駐馬國鄭公使與馬國發展部長更簽訂了「基礎建設協助」協定,預期將可改善馬國重要公共設施,促進其經濟發展。

  馬其頓總統大選第二回合選舉已於十一月十四日舉行,由社會民主黨候選人培特克夫斯基,與執政之內部革命黨候選人特拉伊克夫斯基兩人角逐總統寶座,由特拉伊克夫斯基贏得最後勝利。惟稍後社民黨向馬國最高法院指控某些選區有選舉瑕疵,經最高法院裁定有二十三個選區需重新投票,因此馬國部分選區於十二月五日再次投票,結果仍由特拉伊克夫斯基奪魁。由於內部革命黨本是當初贊成與我建交的執政聯盟成員,且馬國外交政策屬於總理權限,因此,此次總統選舉結果對於我與馬國邦交進一步發展,應具正面有利影響。

(六)我國與阿爾巴尼亞關係
關於日前外電報導指稱,阿爾巴尼亞國會議員列西對外表示,我允諾以十億美元換取中巴建交一事,本人謹在此再次鄭重澄清絕無此事。科索沃危機發生後,若干阿爾巴尼亞國會議員因不滿中共支持南斯拉夫種族屠殺之惡行,且為感謝我方援助科索沃難民,於本年五月成立「阿台友好協會」,由列西任主席,成員約有四十人。列西為推動中阿友好關係,曾與我駐馬其頓大使館有所聯繫,但雙方並未提及以十億美元換取邦交一事。政府外交預算十分有限,所有開支亦受國會監督,根本無力也不會以金錢換取邦誼,本部對此類不正確的報導,將隨時密切注意,並做必要的澄清,惟亦不會因此而改變我在世界各地促進及改善我與其他國家關係的努力。

(七)中菲航權
近日來菲律賓政府受其國內諸多壓力,要求恢復航權談判。對於本案,政府的立場十分明確,我們認為雙方是否展開新一回合談判,端視菲方是否以有效書面方式予我正式行文,同意我方下列要求而定:(一)完全承認並遵照一九九六年雙方所簽署的航約;(二)日後必須尊重依據條款行使之權利,若欲改變,必須依諮商程序修改,若諮商不成,亦不得擅自中止航空公司所應享有的權利,而須依航約規定,將止約條款通知對方;(三)在座位數方面,我方將依據國家利益進行交涉。

  菲方在幾經考量下,其交通部長兼民航委員會主席於十一月廿七日正式通知我駐菲詹代表,告知菲律賓民航委員會已通過一五三A號決議,重新承認一九九六年的中菲航約,此節似已符合我方基本要求,為使中菲關係早日回復正軌,我將考慮與菲方重新恢復諮商,惟該決議文中有關不同意我行使第六航權乙節,由於涉及未來我航空業者權益甚鉅,本部將先與交通部及民航局共謀因應之道。

(八)中韓復航
中韓於八十一年斷交後,雙方政府為建立友好關係,分別於八十二年底、八十三年初互設代表處。八十四年我政府應韓方要求,在台北舉行首次復航談判,惟因韓國代表在會談過程中,對於航約中用詞有不同意見,並企圖間接否定航約係我政府行使主權之行為,我方基於維護國家主權與尊嚴,無法接受此等態度,雙方因而未能達成協議。

  金大中政府成立後,曾數度表示願與我改善實質關係,我政府對南韓新政府之友善態度表示歡迎,也希望南韓政府能認真檢討中韓關係,與我推動互訪,促進雙邊交流與瞭解,從而有效解決復航等問題。目前我方與南韓政府為解決航權一事,正進行溝通與協商,但尚未達成共識。若南韓政府能尊重我國立場與尊嚴,則我政府願基於平等互惠之原則,適時恢復與韓方之航權諮商。

二、多邊關係方面

(一)聯合國
我國於今年第七度洽請友邦提案助我推動參與聯合國。在提案之方式上,我友邦要求聯大成立一「工作小組」,詳細瞭解並研究我國之特殊處境,尊重我參與聯合國之基本權益。在提案之內容上,則特別彰顯兩岸本為對等地位之論點,以分裂國家應平行、對等參與聯合國為訴求主軸,將「中華民國在台灣」與「中華人民共和國在大陸」並列,要求國際社會正視兩岸自一九四九年即隔海分治之事實。

  本年九月十五日聯大總務委員會審議我案期間,共有六十八國發言,討論時間長達三小時半,另外在聯大總辯論期間,亦有二十五個國家發言,籲請國際社會支持我參與聯合國。綜觀本年我參與聯合國案,我邦交國多能與我密切配合,討論情形熱烈;參與聯合國是我方長期工作計劃之一,不會一蹴可幾,目前若能維持相當熱度,引發國際間之注意與討論,即已達成短期目標。本部未來仍將持續注意國際局勢發展與各國反應,並加強與美、英、法等重要國家之溝通,以妥善規劃來年推動方針。

(二)世界貿易組織(WTO)
加入「世界貿易組織」案是我國現階段最重要的外交工作之一。我於一九九五年獲得觀察員地位,並於同年十二月向秘書處申請加入該組織。在雙邊諮商方面,目前我已與二十六個要求與我諮商之會員體完成雙邊談判,僅餘香港尚待與我簽署協議;在多邊程序方面,目前只待召開最後一次工作小組會議,採認我工作小組報告及入會議定書,經總理事會決議接受我入會申請,我方再依據憲法規定完成批准程序後,即可成為正式會員。

  若以雙邊及多邊諮商成果而言,我方進度均超過中共方面甚多,本可在中共之前進入「世界貿易組織」,然而根據「世界貿易組織」入會程序規定,無論是在工作小組進行採認,或是在總理事會決議階段,均須以共識決方式處理,中共向來堅持須早我一步入會,倘中共發動其友好國家阻礙我入會,在技術上亦屬可行。因此,中共談判進度始終與我入會案密切相關。目前中共與美國已就加入「世界貿易組織」事達成雙邊協議,預料未來中共與歐盟及其他國家的雙邊諮商進度亦將隨之加快,則我加入「世界貿易組織」應指日可待。

  「世界貿易組織」第三屆部長會議於本年十一月卅日至十二月三日在西雅圖召開,此次部長會議主要盼就「世界貿易組織」下一回合談判之議程獲致共識,惟因各會員對有關農業、勞工、環保等多項議題仍存有歧見,致談判破裂,下一回合談判展開時間亦無法確定。為爭取各國對我入會案之支持,會議期間我代表團曾與二十個會員舉行雙邊部長會議,我與會之立法委員亦與美國、日本、歐聯及加拿大等會員之國會議員進行雙邊會談,以洽請彼等促請其政府支持我國儘早入會。此次會談對於促進主要國家行政及立法部門對我案之瞭解及支持均有助益,而與二十個會員部長級官員晤面,亦有助於雙邊經貿關係之加強。

(三)世界衛生組織(WHO)
本年五月我第三度推動參與「世界衛生組織」案,雖未獲通過,但國際間同情我處境之聲浪已逐漸增加。美國聯邦參、眾議院已相繼通過支持我加入「世界衛生組織」(WHO)法案,該案要求國務院必須在明年元月一日前,向國會報告協助我國參與「世界衛生組織」的情況。十一月十九日,美國國會又通過「西元兩千年會計年度綜合撥款法案」,該案已於同月廿九日由柯林頓總統簽署成為正式法律,其中規定:國務卿必須向國會報告有關美國政府支持台灣在不以「國家」為入會條件的國際組織中取得會籍之進展,以及有關支持台灣在可能須以「國家」為入會條件的國際組織中適當參與之進展。上述法案對我國加入功能性國際組織,尤其是「世界衛生組織」,將有甚大助益。本部已與衛生署就未來推動本案之具體做法進行多次溝通與協調,原則上明年將持續結合民間團體與國際友我力量,申請參與「世界衛生組織」。

(四)亞太經濟合作(APEC)
「亞太經濟合作」是我方所參與最重要的區域性國際組織,目前我方擔任「農業技術合作專家小組」、「貿易推廣小組」、「海洋資源保護工作小組」之主導成員,「糧食體系任務小組」之共同主席,以及「貿易投資委員會」下「服務業小組」之召集人。自我方加入「亞太經濟合作」以來,即積極與其他會員體之高階政府代表進行雙邊與多邊會談,促進彼此外交與經貿交流,對維護我在亞太地區之權益極有助益。

  今年九月,「亞太經濟合作」會議於紐西蘭召開,我所倡議之「藉由推動新創事業及創業投資推動經濟復甦」案,首度被列入APEC部長級會議之聯合聲明中,該聲明並表示,歡迎我於明年會議中報告推動成果。未來我將繼續推動相關倡議,以我方之經驗貢獻國際社會。

(五)南沙群島
南海主權紛爭被國際間視為東亞地區可能爆發衝突的三大「熱點」之一,其發展情況為世界各國所關切。東協盼與中共就南沙群島問題共同簽署「南海共同行為準則」,惟各方並未達成共識。

  我國為南沙群島六個主權聲索國之一,且在事實上占有太平島,但因我國不是東協成員,也非與東協之對話伙伴,無法參與本區域安全對話,此實有違東協「預防外交」與「信心建立機制」(CBM)的宗旨。

  上月政府決定未來將以海岸巡防總署取代軍方,駐守東沙島及太平島。此一換防行動有助於我方處理走私、偷渡與漁事糾紛等問題,亦能彰顯我主張以和平方式解決主權紛爭的誠意,但亦絕不意味我方主權主張有任何改變。政府未來將適時派遣考察團前往此二島,並進一步研究與其他各國合作開發資源的可能性。

(六) 歐聯執委會重組與歐洲議會改選
近年來中共對拉攏歐洲國家十分熱衷,企圖在當前「一超多強」的國際體系下「聯歐制美」,並以歐聯做為對我進行「大國外交」的主戰場之一,藉此封鎖我國際交往空間,因此我國有必要加強與歐洲國家的關係,以反制中共對我之圖謀。

  本年上半年「歐聯執委會」改組,歐洲議會亦已改選。在新任執委會中,係由前香港總督彭定康擔任歐聯對外關係總協調人,在歐洲議會部分,對我友好的歐洲人民黨首度成為最大黨團,歐洲議會議長亦由人民黨兼友華小組成員楓丹女士出任。面對此一有利情勢,本部刻正加強爭取各議員與執委對我國的瞭解與支持。尤以近來歐洲議會權力日增,且其向來重視全球民主化與人權發展,對我國處境和安全始終十分關切,本部已經協調我駐歐各館處,加強鞏固既有人脈,務期提升我與歐聯之實質關係。

  關於歐聯執委會擬來華設處一事,目前該會已將本案列為優先辦理事項,本部鑒於歐聯執委會來華設處可加強雙邊合作與實質關係,正加強與歐聯做進一步之洽商。

三、結語
過去十年來,我政府順應國內外情勢,秉持「有所變、有所不變」的原則,積極推動務實外交,以堅定的信心,有效的作為,昂首走向國際舞台,為我國際人格打下堅實的根基。二十一世紀即將來臨,我國對外關係亦面臨新的挑戰。本月二十日,澳門主權將回歸中共,復以明年三月我國總統大選將至,中共必然會藉機宣傳並加緊在國際間打壓我外交空間,以達成其矮化、併吞我國的圖謀。面對此一嚴峻情勢,外交部當會繼續努力加強國際文宣,反映真實現況;善用有限資源,開展務實外交;整合各界力量,落實既定政策,全力推展與增進我與各友邦之雙邊關係,充實與提升我與無邦交國之實質關係,繼續不斷地積極參與各項國際組織與活動,以爭取與鞏固我國在國際社會中應有的地位與尊嚴。本人甫承膺新職,自愧綆短汲深,任重而道遠。面對此一艱鉅任務,本人與外交部同仁必當全力以赴,並誠盼各位先進繼續給予支持與指導,共同為兩千兩百三十萬同胞的福祉一起奮鬥,謝謝大家!