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立法院報告「我國參與聯合國策略之檢討」(2000/10/16)

 標題:我國參與聯合國策略之討論



時間:89/10/16 立法院第四屆第四會期

地點:外交及僑務委員會:
報告:田弘茂

主席、各位委員、各位女士、各位先生:
 參與聯合國為全體國人之共同願望,亦為外交部當前施政工作重點之一。此次承邀以「我國參與聯合國策略之檢討」為題,向 貴委員會作專案報告,甚為榮幸。我國於一九七一年被迫退出聯合國後,因中共之阻撓與打壓,我國際空間大為縮小,惟政府仍致力於經濟建設、推動政治民主化、並戮力拓展雙邊與多邊關係。民國八十年六月,大院通過提案,建議政府於適當時機以中華民國名義重返聯合國,此後外交部即著手策劃並積極推動各項相關工作。本人在此謹就我國推動參與聯合國案之政策考量、策略選擇、本年推動情形之檢討,以及未來展望,報告如后:
壹、參與聯合國之整體政策考量--凸顯不公事實,爭取基本權利

一、聯合國於一九四五年創立,中華民國為創始會員國之一,曾為聯合國提供貢獻長達二十六年;一九七一年聯合國大會通過第二七五八號決議,接納中共政權入會,但此一決議僅解決大陸地區人民在聯合國之代表權,卻剝奪了台灣地區人民參與該組織之基本權利;尤其在九○年代後,國際情勢產生結構性之變化,該項決議不僅不合時宜,亦且違反國際間之公平、正義、以及聯合國會籍普遍化原則。

二、近年來,我國經貿實力快速成長,民主政治亦以穩健步伐向前邁進,受到國際社會之矚目,而民眾要求積極參與國際組織與活動的呼聲也日益升高。但是,由於中共之強力阻撓,我國卻仍被排除在許多重要國際組織之外,尤其是聯合國,此一現象更加凸顯我國參與國際社會之權利未受合理尊重及聯合國大會第二七五八號決議排我部分之過時與不合理。

三、參與聯合國為提升我國國際地位,積極參與國際社會之艱鉅工程,必須逐步營造有利情勢,在各項客觀條件成熟時,方能水到渠成。這是需要長期的努力,並沒有固定的時間表。現階段外交部係以爭取國際社會對本案之重視與支持,並在聯合國內部營造友我氣氛,累積助我力量,作為推動重點。政府基於不預設立場,不挑戰中共在聯合國現有席位之原則加以推動,訴求重點亦在強調中華民國為現今國際上「唯一」被排除在聯合國外之國家,基於聯合國會籍普遍化原則,聯合國大會理應重新檢討其過時、與現實脫節、且不符正義原則的第二七五八號決議,並尋求一項合理解決方案,使我國人參加國際組織及活動的基本權益在聯合國及國際間獲得應有之尊重與維護,並至盼聯合國作為兩岸建立互信之場所,為亞太地區之和平盡一分心力。

貳、推動策略之選擇--彈性、務實、溫和
年來社會各界對我推動參與聯合國之策略多有建議,或主張我以「新而獨立之國家」及新會員身分申請入會;或主張我應先設法加入聯合國之周邊組織,以迂迴之方式徐圖發展;或主張我應申請成為聯合國大會之觀察員,以避免中共在安理會之否決。若僅就參與聯合國之宏觀策略面討論,不就推動之細節技術而言,依聯合國憲章規定及其成例,我重新參與聯合國活動有三種途徑:

一、以新會員之身分申請加入成為聯合國會員:聯合國憲章第四條第一項規定,凡愛好和平的國家,願接受憲章所載義務,並經聯合國認為確能並願意履行該義務者,得為聯合國會員國。就客觀條件觀之,我國完全符合成為聯合國會員的一切要件。但程序上,入會申請案須由安理會向大會推薦,並經大會出席且投票之會員國三分之二多數之同意,始能作成准許入會之決議。而安理會對入會案之推薦須獲十五個理事國中之九個理事國以上同意,且未遭任一常任理事國(包括中共)之反對。換言之,中共必將使用否決權,而安理會中其他常任理事國均非我友邦並曾公開反對我加入聯合國,因此,我案將遭否決。

二、要求聯大通過決議,撤銷排我納中共之第二七五八號決議:在推動程序上,由會員國(我友邦)向聯大提案,再由大會總務委員會就該議題進行非實質性審查(採簡單多數決),討論是否列入大會議程並向大會提出建議,嗣後再由大會作成最後決定。因此,取得聯大總務委員會成員出席且投票之過半數支持,為此一程序之先決要件。而一旦提案順利排進大會議程,大會全體會議就此議案進行表決時,可能以簡單多數(即半數決)表決,亦可能因其為「重要問題」而必須獲三分之二多數之支持,方能通過決議,推翻第二七五八號決議。

三、申請成為觀察員,再伺機加入為會員:聯合國憲章、大會議事規則,對於成為聯合國觀察員之資格與程序,並無明文規定,惟依聯合國法律事務廳之解釋,一國倘為一個聯合國專門機關(specialized agency)之會員、或已成為國際法院規約之當事國、並為國際社會所普遍承認,經該國外交部長向聯合國秘書長書面表示擬設常駐聯合國觀察團後,秘書長可賦予該國觀察員地位。倘該國之地位發生爭議時,將由秘書長提交聯合國大會決定是否賦予該國觀察員之地位,如果大會將之付諸表決,則需有過半數之同意方能給予該國觀察員之地位。慣例上給予一國觀察員地位雖屬聯合國秘書長的職責,惟聯合國秘書長在作此決定時,必須先考量申請國是否為任何一個聯合國專門機關的會員,以及其在國際上是否普遍獲得承認。倘該國之地位發生爭議時,秘書長可能逕予擱置,或可能提交聯合國大會考量,此一程序所遭遇之難度與前述兩種途徑,亦相去不遠。

  綜上所述,倘我以新會員身分申請加入聯合國,中共將以安理會常任理事國的身分否決我申請案,並將激起國內統獨爭議,更對兩岸關係造成嚴重之影響;倘我以要求重新檢討或撤銷聯大第二七五八號決議之方式推動我案,雖可避免在安理會中與中共正面交鋒,惟極易造成我與中共爭奪中國代表權之印象,我欲爭取同情與支持恐更為不易;倘我致函聯合國秘書長,要求成為聯合國大會觀察員,則我勢須先取得至少一個聯合國專門機關之會籍,在短期內此一機會亦不大。

  上述各種參與聯合國的策略,除新會員入會方式尚需中共在安理會不行使否決權外,基本上均需爭取至少過半數聯合國會員國之支持,而衡諸當今國際環境,由於我國脫離聯合國近三十年,國際間對我參加及退出聯合國之時代背景多已生疏,且多數聯合國會員國係中共之邦交國,中共復始終頑冥固執,壓縮我國際空間無所不用其極,故我重返聯合國之客觀條件迄今尚未成熟。然政府絕不因中共之阻撓,即放棄爭取我應有之權利。職是之故,政府宜以維持我案之恆溫、不過度挑起國內統獨爭議、不挑釁中共並予中共對我採過激行動之口實,但仍能宣示我國家主權為前提,採訴諸國際社會瞭解並同情我參與國際社會所受不公平待遇,並逐步爭取多數國家支持之策略,推動參與聯合國之工作。

  為了爭取國內外各界給予政府最大之認同與支持,外交部於推動參與聯合國案時均秉持著下列原則:

一、現階段工作目標係盼藉由本案宣示我為主權國家之事實、增加我國在國際間之能見度及籲請國際社會瞭解我所遭受不公平待遇之事實,以營造有利之國際環境,進而爭取國際社會之認同與支持,達到參與的最後目的。

二、推動參與聯合國案之基本原則為不預設立場亦不挑戰中共在聯合國之席位,期以溫和漸進之手段,爭取在台灣二千三百萬人民參與聯合國之基本權利。

三、為平衡政府在外交及兩岸關係之政策,並避免引起不必要之統獨爭議,於推動方式上,本案均強調「參與」聯合國,而不明言「重返」或「申請加入」,以增加推動的彈性。

  基於上述考量,在實際作法上,歷年我皆透過友邦向聯大提案,要求將本案列入議程,隨後發動我友邦於總務委員會中發言支持我案列入聯大議程,再利用聯大總辯論請友邦為我執言。八十二年至八十五年,我洽請友邦駐聯合國代表聯名致函聯合國秘書長,要求聯大設立「特別委員會」,研究我國無法正常參與國際活動的特殊情況。冀望透過該案之審查,促使國際社會對兩岸分治之現況、以及聯大第二七五八號決議排除我國參與聯合國之不合理情況,能有所瞭解,並尋求解決之道。在提案之內容上,皆以「根據會籍普遍化原則,成立特別委員會審議我所處特殊國際處境」為主旨。

  「研究委員會」案經過四年之推動,外交部經評估國內外對本案之反應,認為﹁研究委員會﹂案之階段性任務業已達成,應進一步凸顯我國無法參與聯合國所面臨的法律障礙,在此考慮下,爰自八十六年洽請友邦向聯大提案,以國際局勢業已發生根本改變,以及兩個政府同時長期並存於台灣海峽兩岸之客觀事實,促請聯合國檢討一九七一年排我納中共之第二七五八號決議,並修改其中排我之部分,期能使我案透過不同之訴求加深各聯合國會員國之瞭解。八十六年及八十七年,我提案之內容更改為「要求聯合國大會審查一九七一年的二七五八號決議,並撤消該決議中排我部分,恢復在台灣的中華民國參加聯合國組織及其所有有關組織的一切法定權利」。

  自上(八十八)年起,政府仍延續既定之推動策略,惟就我提案之內容就國際局勢稍作增補,本(八十九)年我提案內容為「應審視中華民國在台灣所處之特殊國際處境,以確保其兩千三百萬人民參與聯合國之基本權利獲得完全尊重」。

參、本年工作之推動與檢討
一、妥善規劃,維持恆溫

  近年來,中共於國際間無論在政治及經濟上之影響力日增,除持續加強與美、英、俄、法、日等大國雙邊關係外,並加強對開發中國家之拉攏,使得外交部推動聯合國案,格外艱辛。本人於本年五月至外交部服務後,即針對「我國參與聯合國之策略與做法」邀集國內學者及民意代表研討,俾集思廣益以尋求參與聯合國之新策略;並委託國立中正大學民意調查中心針對我外交工作進行民意調查,近七成之國內民眾多支持我繼續推動參與聯合國。
經過各方之考量後,今年參與聯合國規劃之工作有三項重點:(一)適度規劃提案國家以維持推動我案之動力,(二)以總務委員會為主要論壇,配合隨即進行之聯大總辯論,使我案獲得廣泛之注意,(三)加強對過去曾發言反對我案國家之進洽工作,以減少反對我案之情形。並根據上述規劃,即行部署洽助。

二、訴求合理,日見其功

  本年聯合國案之工作自八月起至九月二十二日聯大總辯論結束告一段落;茲將各項工作執行情形報告如后:

(一)本年我十二友邦於美東時間八月三日下午,由塞內加爾、格瑞那達、甘比亞、聖文森、馬紹爾群島、尼加拉瓜、史瓦濟蘭、索羅門群島、諾魯、布吉納法索、馬拉威及宏都拉斯十二友邦駐聯合國代表聯名致函聯合國秘書長要求將一項「應審視中華民國在台灣所處之特殊國際處境,以確保其兩千三百萬人民參與聯合國之基本權利獲得完全尊重」之提案,列入聯合國大會第五十五屆常會議程之補充項目。嗣後多米尼克及查德亦參加連署我案。故參與提案及連署我案之友邦共計十四國。

(二)聯合國大會第五十五屆常會於美東時間九月五日在紐約聯合國總部開議,芬蘭前總理Harri Holkeri獲選為聯大主席。九月七日晚間總務委員會審議我案時,計有六十七國發言,其中十九友邦發言支持我案,四十七國(包括中共)反對,美國亦繼上年首度就我案表示意見後,再度發言申述其「一個中國」政策,惟並未提及支持或反對我案。英、法二國亦再度發言反對我案,惟英國亦同時在發言中讚揚我民主成就。經三小時十六分之討論,H主席以我案尚無共識,裁決不建議列入第五十五屆聯大正式議程。

(三)聯合國千禧年高峰會於九月六日至八日舉行,我友邦帛琉、索羅門群島、吐瓦魯、諾魯、布吉納法索、查德、甘比亞、聖多美普林西比、哥斯大黎加、多米尼克、格瑞那達、尼加拉瓜、巴拉圭及聖克里斯多福十四國均在發表演說時為我執言。

(四)聯大總辯論於九月十二日至廿二日舉行,我友邦帛琉、索羅門群島、馬紹爾群島、諾魯、布吉納法索、查德、甘比亞、賴比瑞亞、馬拉威、塞內加爾、史瓦濟蘭、馬其頓、貝里斯、哥斯大黎加、多米尼克、多明尼加、薩爾瓦多、格瑞那達、瓜地馬拉、海地、宏都拉斯、聖克里斯多福、聖文森、尼加拉瓜廿四國代表或以堅定語氣籲請國際社會支持我國參與聯合國,或表達關注兩岸情勢的發展與和平解決;另拉脫維亞、捷克、斐濟等無邦交國亦以間接方式為我執言。

三、中共阻撓,未曾稍減

除友邦大力助我外,本年在聯大總務委員會發言反對我案的國家與去年相同為四十七國,彼等多為中共的傳統支持者,如巴基斯坦、伊拉克、敘利亞、埃及、坦桑尼亞等國,但亦有若干國家首次對我案表示反對,如越南即為一例。若干國家的動態本部雖然事先已予注意並採取預防措施,惟仍未能完全阻止,令人遺憾。此亦顯示中共謀我甚力,對我案已採全面性之攻勢。以中共今年全力運作之情形觀之,反對我案國家之數目似已趨近飽和,但外交部仍不敢輕忽,對各種可能對我產生不利之情勢將持續注意並預做防範。

四、場內恆動,場外宣達

  為配合本年我參與聯合國案之推動,本部與行政院新聞局、財團法人國際合作發展基金會及紐約聖若望大學合作,安排國合會羅秘書長平章於九月六日假聖若望大學亞洲研究中心孫逸仙講座以「發展援助與國際合作發展基金會」(Development Assistance and the International Cooperation and Development Fund)為題發表演講。我另於九月十二日假紐約中華新聞文化中心舉辦「台灣人權之進展」(Human Rights Advancement in Taiwan)演講會,於會中播放「母親不再哭泣│台灣人權的奮鬥」錄影帶,並邀該片製作人柏楊先生之妻張香華女士、該片導演凌峰先生、東吳大學政治系黃主任默及總統府陳國策顧問隆志擔任主講人,以彰顯我國人權方面之進展。

  另紐約地區僑界為宣達我參與聯合國案,於九月五日在聯合國總部前哈馬紹廣場舉辦「為台灣加入聯合國而走」活動,由「台灣加入聯合國行動委員會」召集人賴弘典及「為台灣加入聯合國而走」活動總指揮田台仁、許伯承共同輪流主持,總統府姚資政嘉文、大院張委員秀珍及建國黨主席鄭邦鎮先後在會中致詞,聖文森駐聯合國常任代表Dennie Wilson大使亦到場聲援。

  從上述推動情形來看,本屆聯大我邦交國大多尚能與我配合,聯合國總務委員會討論我案之情況亦至為激烈,我案推動仍維持相當熱度。我盼藉由本案宣示我為主權國家之事實、增加我國在國際間之能見度、鞏固友邦助我立場及維持我案動力等工作目標,均已達成。

本年為我國政權移轉後,新政府首度推動參與聯合國案。綜觀本年推動情形,可歸納數項特點:

(一) 中共仍如往年般展開各項阻撓工作,且作法較以往更變本加厲,迫使各國表態反對我案,顯欲運用其外交優勢重擊我新政府。

(二) 美、英、法三國再度就我案發言,且彼等於事前或事後向我方說明為何仍採發言策略時之態度較上年明確,此乃一我須特別注意之警訊。

(三) 巴拿馬係本年唯一未有任何助我明確舉動之友邦,顯示巴國對支持我參與聯合國案仍有保留。

肆、未來展望
我參與聯合國有兩項重要的關鍵因素,其一是中共的態度,其二是多數國家的支持,在目前中共仍持霸權心態,而其國際地位與影響與日俱增之時,近期內我參與聯合國之工作恐仍困難重重。目前聯合國一八九個會員國中,我僅與其中二十八國有邦交(按,教廷目前仍係聯合國觀察員),更說明我案是一個高難度的政治工程。在這種情形下,個人始終認為我們對推動參與聯合國工作的本質,應該有更清楚的認識:

一、參與聯合國是一項長期工作目標,面對中共的強勢作為,我們必須腳踏實地,逐步循序推動,先從鞏固雙邊邦誼做起,再覓機拓展及提升與無邦交國家的實質關係,累積可能助我之可用資源。

二、我邦交國數目有限,致明白表態支持我案之國家數已趨飽和。未來推動之重點應為維持支持我案之能量,並尋求更多無邦交國對我案保持中立。

三、中共已熟悉我推動策略,且預作反制之準備,並威脅我友邦如海地、巴拿馬、多明尼加及瓜地馬拉等國勿支持我案。且本案缺乏大國(如英、美、法)支持,致使其他國家怯於跟進。

四、我參與聯合國案仍不可避免與兩岸關係之發展相關聯。若干國家曾一再坦告我方,我宜設法先與中共進行談判,獲致妥協之道,屆時渠等當願支持。

  目前我國雖不易在近期內達成重新參與聯合國活動之目標,但亦無需因此而懷憂喪志。相反地,我們應該堅持奮鬥不懈的精神與毅力,自反而不縮,秉持信心,努力充實國力,壯大自已,爭取國際友誼與支持,不達目的,絕不輕言中止。外交部目前業已完成我繼續推動參與聯合國案之初步研析報告。為集思廣益並對我推動參與聯合國案作進一步研究,外交部擬於近期內邀集國內朝野政黨代表、大院委員及學者專家來部研商下年我推動聯合國案之策略,並將研討之結果併提交跨部會之行政院「參與聯合國決策小組」討論。

   近年來,我國許多非政府組織在國際社會中均有很優異的表現,也得到國際社會的高度肯定與讚譽。因此,外交部在推動參與聯合國工作之同時,亦鼓勵並願意協助我國內民間團體加強瞭解並進而參與聯合國之活動,一方面盼國內民間團體試行申請與聯合國經社理事會建立諮詢關係(consultative status),或向聯合國秘書處之「公共資訊部」(Department of Public Information)立案;另一方面,亦盼我國內個人及民間團體積極參與已與聯合國建立諮詢關係之大型非政府國際組織。

伍、結語
推動參與聯合國案係本部長期施政重點之一,並攸關我國在國際社會之地位及權益,但不可諱言,我國在現階段參與聯合國確實遭遇諸多困難,然而不論是從民意需求,或是從國家利益而言,繼續推動本案實有其必要,故政府將繼續推動。經過八年來不斷的努力,國際社會確實對我們國家的處境有進一步的瞭解。透過友邦在聯大提案,也使我國對外政策及對兩岸關係的基本立場,得以在全球最重要的國際論壇∣聯合國獲得闡述。目前外交部努力之方向一方面保持推動聯合國案之恆溫,另一方面亦積極尋求參與聯合國專門機關及附屬機構,以加強我國參與聯合國之著力點。但聯合國案的推動策略絕非一成不變,外交部將隨時注意觀察國際情勢的變化,靈活調整修正,期能早日使我參與聯合國的理想獲得實現。參與聯合國是新政府的使命,亦為全民共同的願望。也期望各位委員能繼續給予本部協助和鼓勵。
以上,敬請指教,謝謝諸位!