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第七屆第一會期外交施政報告:當前外交挑戰與作為(2008/03/05)

 前 言

今天本人十分榮幸能到外交及國防委員會,就「當前外交挑戰與作為」進行專題報告。外交與國防都是國家安全的第一線。古人有云:「國之大事,惟祀與戎」。時至今日,可以解讀為「國之大事,惟外交與國防」。尤其是今日我們國家的外交處境艱難,外交人員更是肩負捍衛國家安全的重責大任,絲毫不敢大意。

這一次的報告,是本人在立法院改制後的外交及國防委員會,進行第一次的外交形勢專題報告。這不但是個人及本部同仁莫大的光榮,也深具歷史意義。本人深盼藉此機會,就我國外交的挑戰與展望,向各位委員及全體國人做一說明。

有些委員提出很好的建議,希望本人能在陳總統兩任八年任期將屆之際,做一外交的回顧與檢討。但本人希望能用更宏觀的角度,就我國的外交,做歷史性的回顧與展望。其中最重要的原因是,國家的外交必須有延續性,必須是超黨派的永續外交。中華民國台灣的外交不是藍的或綠的外交,而是2300萬人民在國際社會求生存發展的外交。在此僅舉一例說明:我國在2002年元月,順利以TPKM名義加入WTO,成為WTO第144個會員國。這項重大外交工程的完成,是自1990年代我們爭取參與WTO的前身關貿總協(GATT)開始,歷經前後兩任政府持續努力的成果。如果我們只看過去8年,不一定能看到國家外交的全貌。

過去8年外交上的若干建樹,很多是政府與人民長期努力的結果。外界關注的邦交國數字問題,不同時代有不同的背景。70年代至80年代初,我國歷經退出聯合國及台美斷交,在邦交國的維護上接連遭受嚴重衝擊,邦交國數目自1971年的59國,一度在1988年降至最低的21國。90年代中國國力尚未崛起,復因天安門事件受到國際社會譴責與抵制的影響,我邦交國最高曾達31國。過去8年來,我國受中國崛起之衝擊愈來愈嚴重,斷交國家確實多於建交國。但誠如陳總統不久之前所言,他相信不論是國民黨的外交部長,或是民進黨的外交部長,每一位都是全心全力在維護邦交。

這段期間,外界對於台美關係,以及國際社會對聯合國公投案,均表達了相當的關切,這些本人稍後也會略作說明。

壹、21世紀外交新挑戰

當前我國外交兩個最大的挑戰,即是中國的崛起與全球化。如何在瞬息萬變的全球化時代順勢而為,在中國窮凶惡極的打壓下屹立茁壯,實為我外交最重要的目標。

過去50多年來,兩岸在國際社會上激烈的外交攻防戰不曾稍停。近年中國國力全面崛起,我外交工作首當其衝,面臨嚴峻的挑戰與沈重的壓力。中國以其「三戰思維」(輿論戰、心理戰及法律戰),落實所謂「三光政策」(把台灣邦交國挖光,把台灣國際生路堵光,把台灣與中國對等談判的籌碼擠光)及「五化目標」(把台灣矮化、邊緣化、地方化、去政府化及去主權化),企圖在國際間消滅我國際人格,將台澎金馬納入中華人民共和國的管轄範圍。只要中國一日未能把台灣納入其版圖,中國這種欲置我方於死地的作法就永遠不會終止。

在全球化的浪潮下,需要各國政府乃至NGO及民間人士共同處理的議題增加。特別是地球暖化與生態環境急遽惡化的問題,已引發國際社會的危機感,環境保護與永續發展儼然成為全球的主流價值。我國是民主國家,涉外部門尤其需要以更靈活有效的方式整合民間力量,共同處理國際事務,發揮「柔性國力」(soft power),以因應全球化帶來的挑戰。

貳、外交事務革新

為了因應上述的挑戰,過去兩年我們在外交事務革新上,採取了下述的作為:組織調整、柔性外交以及多邊外交。

外交革新之一─組織調整

一、 整編戰鬥外交團隊,提升整體外交戰力

本人於上任之初,即把外交部定位為戰鬥單位而非一般行政單位,將有限人力資源進行重新配置,一切以支持政務單位戰力為最大考量,為打好這場「不對稱戰爭」做好準備。外館館長之任命破除排資論輩的傳統,以旺盛的鬥志及創新能力為任用標準,用人惟才,不論資深或資淺,並鼓勵年輕一輩外交人員培養雙語能力,在傳統外交人員訓練(政務、領務、僑務)之外,加強衛生防疫、國際經貿、環境保護、農業科技、文化交流等跨領域專業技能之培訓。我們期盼今後台灣的外交人員都能以全新技能,以一當十,以十當百,有效因應新時代的挑戰。

二、 整合與國合會之工作關係,提升援外效能

世界先進國家涉外部門都設有援外機構做為執行外交政策之重要工具。本部經審慎評估後,決定借鏡美國國務院國務次卿兼任國際開發總署(USAID)署長之先例,自去年12月起建立外交部政務次長兼任國合會秘書長的體制,以統籌外交政策與援外工作。我們將以更專業及制度化方式,把援外資源效益發揮到極致,確實完成外交政策所要求之目標。

三、 設立環境永續外交小組,拓展環保外交

全球暖化引起之氣候變遷將導致生態失衡、四季失調、糧食減產及水資源減少等「立即且明顯」的危險。21世紀地球村的環保問題已經成為國際社會必須共同解決的首要安全議題,英國、日本、美國、歐盟、東南亞國協都將「環保外交」列為外交主軸之一。外交部有鑒於此一國際主流趨勢,亦在條約法律司下設立「環境永續外交小組」,負責規劃未來環保外交重大方針,積極參與國際會議及合作機會,爭取我國在「後京都議定書時代」之環保議題發言權。環保外交做得愈多,國際社會就會愈尊敬台灣。

我們在南太、中南美洲及非洲的友邦受環境變遷的負面影響尤深,尤其需要及時的協助。為促進會員體間有關環保發展之合作,去年9月我參與APEC經濟領袖會議施代表振榮亦特別提出「綠色APEC契機倡議」。

四、 設立中南東部辦事處,推動全民外交

過去外交部領務局在台中、高雄及花蓮都設有辦事處,但服務的功能僅侷限於辦理護照、文件驗證等領務問題。然而在這個民主多元化時代,外交工作必須爭取全民的支持,同時鼓勵並協助民眾參與外交事務。在這樣的願景下,本部於本年2月正式成立外交部中部、南部及東部辦事處,負責宣達政府外交政策理念、聯絡在地媒體及民意機關,協助縣市政府、議會進行城市外交及辦理國際活動,使外交工作不再「重北輕南」,讓中央與地方的外交活動都能獲得相加相乘的效果。

領務關係著國人在國外探親、工作、旅遊、求學及參與外交活動之便利,因此本部特別重視為民服務。在爭取簽證優惠方面,目前我已獲包括日本等30國給予免簽證待遇,部分國家給予落地簽證待遇,未來本部將持續透過雙邊、APEC及WTO等多邊機制積極協商,使國人赴他國經商及旅遊更加便利。

外交革新之二─柔性外交

在全球化時代,需要多國共同解決之議題(issue)增加,民主發展潮流更使各國公民社會(civil society)蓬勃發展,NGO組織之活動力及影響力日增。尤其我國歷經多次民主進程,民間參與國際活動的資源與人脈逐年遞增。相較之下,中國公民社會受極權政治束縛,參與自主性薄弱,且中國亦無法全面拉長戰線封鎖我柔性國際活動。這些條件均為我國推動「柔性外交」提供許多相對優勢。

外交部在柔性外交上的作為包括:

一、 結合民間團體,開展文化外交:藉由展現台灣優美的文化特色,使國際社會能瞭解豐富多元的台灣,進而支持台灣。本部去年支援北一女樂儀旗隊赴英國愛丁堡演出,商請鼎泰豐名廚前往英、法展現台灣美食魅力等活動,均獲得熱烈迴響,對提升我國形象與知名度具有正面意義。

二、 推廣環保節能,共創永續發展:除增加環保科技援助的質與量之外,本部並首創以「生態外交」鞏固邦誼,協助聖露西亞、聖克里斯多福及聖文森等邦交國發展生態旅遊,普受好評。

三、 善用民主資產,建立價值同盟:台灣尊崇民主與人權等普世價值,這是我們參與國際社會的資產。

四、 結合醫界資源,加強醫療援助:結合國內醫療團體進行醫療外交,發揚人道關懷的精神,是我們與邦交國人民直接接觸,贏得友誼的最佳管道。

五、 鼓勵雙向溝通,推廣公眾外交:透過座談以及本部中南東部辦事處的設立,促進雙向溝通,鼓勵民眾多多參與公眾外交活動。

外交革新之三─多邊外交

台灣外交處境之艱難,不僅顯現在雙邊外交,多邊外交也是亟須突破的領域。近年來,國內因民主化所孕育之「台灣主體意識」愈來愈強,在此背景下,我們在參與國際社會的工作上,也必須適度反應此一主流民意。

一、 與友邦國家建立區域多邊機制

去年本部舉辦幾場大型國際峰會,包括去年8月「第六屆中華民國(台灣)與中美洲友邦及多明尼加元首高峰會」,9月9日在台北舉行之「第一屆台非元首高峰會」及次日舉行的「台非進步夥伴論壇」,以及10月12日在馬紹爾順利舉行之「第二屆台灣與太平洋友邦元首高峰會」,三項高峰會均圓滿順利。舉辦國際峰會之目的是希望以台灣成功經驗為基礎,以與中國資源掠奪、廉價傾銷、剝削勞工的作法作區隔,並藉由良性互動與友邦建立新型態「進步夥伴關係」,主導發展新合作領域。

以邦交國為主的區域多邊機制,除了可以鞏固邦交,亦可發揮提升我方在該區域之能見度、強化安全、保障我漁業利益以及建立多邊平等合作新典範等多重功能。

二、 首次以台灣名義申請加入WHO及聯合國

近幾年來,歷次民意調查均顯示我國民眾贊成加入WHO及聯合國的比例始終超過70%。政府在經過長期的討論與構思,決定在去年首度推動以台灣名義申請WHO會員案及聯合國,兩案的戰略創新意義在於有效擴大法理戰及國際輿論戰兩條大戰線。在這兩項戰略目標上,我們都獲得了預期的成果。

我方藉由各國代表不斷辯論,反覆檢驗並進而凸顯2758號決議及「一中原則」之謬誤,並已成功洽獲主要國家向聯合國秘書處抗議其不當詮釋聯大2758號決議,將我視為中華人民共和國之一部分,聯合國秘書處其後未再作類似錯誤詮釋。

另一方面,我案透過國際媒體廣泛報導討論,強調台灣主權獨立、絕非隸屬任何一國之客觀事實。世界各國刊登或討論我案之新聞共2千多篇,與往年相較,不論在質與量方面都有顯著成長,成功達到讓國際社會廣泛瞭解我案訴求之正當性,凸顯聯合國拒我之荒謬。

台灣無論從何種標準來看都具備申請成為會員之資格,加入WHO及聯合國是全民超越黨派的共識,更是外交部責無旁貸的職責。今後外交部仍會遵循主流民意,持續努力,以不負國人重託。

參、我國外交之展望

中華民國台灣做為一個主權獨立的國家,必須要堅持台灣主體性,以台灣的利益為優先,厚實台灣生存發展的基礎。同時,也應善用台灣在民主制度、民主價值、人道關懷、經濟、科技與文化發展的獨特優勢,推展柔性優美外交。在堅持台灣主體性,推展柔性優美外交的兩大原則下,本人謹就未來我國外交的展望,說明如下:

一、持續強化台美及台日關係

台美關係是中華民國台灣對外關係最重要的基石。最近幾年台美政治關係雖有起伏,但台美關係之基本面未受影響,且在安全、國防、反恐、經貿、科技及民間交流之合作日漸加強。如同美國副國務卿尼格羅龐提(John Negroponte)去年8月下旬接受媒體專訪時所說,「美國是台灣最好的朋友」。

80年代的台美關係曾歷經美中八一七公報及江南案、陳文成案之嚴重衝擊;90年代的台美關係也曾歷經李登輝前總統訪美、台海飛彈危機之衝擊;過去8年台美關係也歷經台灣民主深化、確立主體性的衝擊。這些挑戰都不曾撼動台灣是美國在亞太地區最重要的戰略與民主價值核心夥伴之一的地位,國人對台美關係應有信心。

台日兩國間雖無正式外交關係,但兩國在東亞的戰略格局,是屬於唇齒相依的連動關係。台日關係近年來取得良好進展,我們應持續強化此一動能。

二、化被動為主動,全力鞏固現有邦交國,爭取新邦交國

外交部作為戰鬥單位,必須要採取制敵機先的主動積極作為。除了全力鞏固原有邦交國關係外,也必須主動構築發揮台灣特長的外交政策及作為,積極拓展任何可能的外交空間。

三、重啟南向政策,加強與東協國家關係 

近來因中國取消出口退稅優惠及勞動成本提高之故,許多台商紛紛考慮轉進東協國家,這是我國重啟南向政策的良好時機。近年來我們與東協國家以低調方式進行良好互動,外交部也在規劃成立台灣東協關係協會,進一步加強與東協國家的關係。

四、配合能源外交,拓展對中東、北非國家關係

五、外交必須為經貿利益服務,必須肩負開拓海外市場之責任

六、爭取在重要國際組織應有地位,絕不放棄

七、堅持環境永續、推展民主、反恐、人道關懷等人類共同價值,對國際社會作出貢獻

八、推動文化台灣的「文化外交」,科技台灣的「科技外交」

結 語

我國外交處境嚴峻,中國崛起的浪潮在未來兩年會持續達到巔峰,我們必須審慎因應。然而歷史有其邏輯、發展週期與規律,以台灣制度的優越性,只要我們能維持經濟競爭優勢,維持足夠自衛能力,以及維持適當的國際生存空間,在兩岸長期的競爭中,時間是站在台灣的這一邊,而這須賴全民的共同努力。

國際社會對我國即將舉行的總統大選及聯合國公投案表達關切。本人要藉此機會,再度呼籲我們的國際友人,要對台灣人民的智慧有信心。過去二十年來,在中國文攻武嚇的強大壓力下,我國逐步實現民主化,終成一個成功的民主典範。在這場寧靜革命的過程中,國內沒有流血,兩岸間也不曾發生武力衝突,這都是靠人民的智慧與決心,因為任何的政治領導人都必須遵循民意而行。

過去二十年的實踐證明台灣人民有能力與智慧,同時追求民主深化並妥善處理兩岸關係,為亞太地區的民主化與和平穩定,作出積極貢獻。本人深信我們國人會以同樣的精神,處理未來台灣所面對的各種問題與挑戰。

外交部全體同仁身負維護台灣主權獨立與台灣全體人民共同利益的責任,這是榮譽,也是使命。長久以來,站在國家安全第一線的外交部同仁,一路勇往直前不曾退卻,未來也將繼續全力以赴。本人有幸與中華民國台灣最優秀的外交團隊共事,並承蒙大院委員的指教與支持,使本部的工作都能順利推動,在此謹代表外交部向大院致上最高謝意。(完)