報告人:外交部政務次長高英茂
主席、各位委員、各位女士、各位先生:
壹、引言
爭取參與世界衛生組織(World Health Organization,簡稱WHO)不僅是全體國人共同的願望,也是政府當前外交工作施政重點之一。我國於民國六十年被迫退出聯合國後,因中共之阻撓與打壓,國際空間大為縮小,惟政府仍致力於經濟建設,推動政治民主化,並在國際社會戮力拓展雙邊與多邊關係。民國八十年六月,大院通過提案,建議政府於適當時機重返聯合國,此後外交部即著手策劃並積極推動各項相關工作,且亦考慮逐步爭取參與聯合國體系下若干對我國計民生有重大影響之專門機關(Specialized Agencies),而世界衛生組織即為其中之一。
WHO自一九四八年成立以來,即以追求人類最高健康水準為宗旨,透過提供衛生諮詢與技術服務之方式,宣導各種疾病及環境衛生知識,協助全球各國政府提升其人民之健康品質。我國身為WHO的創始會員,過去曾與WHO進行多項合作。然而一九七一年十月中共政權取得中國在聯合國之代表權後,WHO乃依據一九七一年十月廿五日聯合國大會第二七五八號決議,於一九七二年五月第二十五屆世界衛生大會(World Health Assembly,以下簡稱WHA或大會,為WHO最高權力機關)通過第二五‧一號決議排除我國。
自一九七二年我退出WHO以來,我國衛生官員即無法參與該組織有關全球衛生政策之討論,與WHO技術部門之正常聯繫管道亦為之中斷,甚至我民間醫學界人士參加WHO贊助或主辦之醫學專業會議也遭受阻撓。另因我國遭排除在WHO全球衛生防疫體系之外,無法正常取得相關資訊和技術,在傳染病監測及防範生物恐怖主義(Bioterrorism)之威脅方面亦形成缺口。而數十年來我國在衛生工作方面雖已獲相當成就,近年來更恪遵WHO憲章之精神,積極參與國際衛生醫療事務,但是由於我非WHO會員,無法透過此一全球衛生體系對更多地區及國家之人民作出貢獻。民國八十六年政府為了維護台灣二千三百萬人民之健康福祉,同時為能在國際衛生合作方面善盡國際成員之義務,乃決定開始推動參與WHO案。
貳、參與WHO之途徑與我目前之政策目標
依據WHO憲章之規定,各國成為WHO會員之方式有三:(一)聯合國之會員國,依該國憲法程序簽署或接受WHO憲章者;(二)派觀察員參加一九四六年國際衛生會議之國家,並於第一屆世界衛生大會開議前簽署WHO憲章者;(三)以國家(State)名義申請入會,經出席世界衛生大會並參加投票之會員國過半數同意,即可成為會員。然而,倘我擬以前述三類資格申請成為WHO會員,在WHO為聯合國專門機關且國際社會普遍承認中共之情形下,WHO會員國勢將自主權爭議等政治考量看待我申請案,我即使強調人道及衛生之訴求,對爭取各國支持恐難有助益。
除國家會員以外,WHO憲章亦規定,非自治領域(Territories)可由負責其外交事務之國家代為申請,經多數會員國同意後,成為WHO之仲會員(Associate Member)。然而我既為主權獨立國家,以「非自治領域」之地位經他者代為申請入會無異是自貶國格,實不可行。
除上述「會員」及「仲會員」以外,經研析WHO相關規定及運作實例,WHO亦接納若干國際社會成員以觀察員之身分參與世界衛生大會之會議及活動。例如身為主權國家之教廷及列支敦斯登已以觀察員之身分參加WHO多年;巴勒斯坦、馬爾他騎士團(Order of Malta)以及非政府間國際組織(NGO)之「國際紅十字會」(International Committee of Red Cross)及「國際紅十字暨紅新月會聯合會」(International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies)亦為WHO觀察員。鑒於WHO並未明確限定觀察員之資格,故以觀察員參與WHO之途徑可儘量避免政治干預,較易爭取各國支持,且以大會觀察員之地位亦得與WHO取得各種聯繫與合作。因此,政府乃以推動我以觀察員身分參與世界衛生大會為目標。
從WHO相關議事規則及運作實務來看,欲成為WHO觀察員之途徑有二:
(一)由WHO幹事長直接邀請:依據世界衛生大會議事規則第三條規定,WHO幹事長得邀請非會員國派遣觀察員出席WHA會議。實務上,倘某非會員國有意派觀察員參與WHA,可逕致函WHO幹事長表達意願,幹事長經考量,倘認為適當,即覆函致邀;惟幹事長亦儘量避免對具爭議性之申請案提出邀請。
(二)透過大會通過決議為之:大會為WHO之最高權力機構,倘任何會員認為有必要時,得提案促請大會邀請某一國際社會成員派觀察員與會。一般而言,此類提案經大會過半數之表決通過後,即可決定。例如,巴勒斯坦係於一九七四年經由大會通過決議邀請而自一九七五年起派遣觀察員參與WHA。
以上述兩種途徑而言,八十六年我首度推動本案時即曾由本部章前部長孝嚴致函WHO幹事長要求以觀察員身分參與WHA,惟獲該組織復稱,我申請案涉及聯大第二七五八號決議及WHA第二五‧一號決議,並暗示倘幹事長邀我成為WHA觀察員恐將引起爭議,故未同意邀我。該組織此舉明確顯示,WHO幹事長為避免引起爭議,不願行使其權力逕賦予我觀察員地位。
其後(包括八十六年當年)我改以洽請友邦提案促請大會通過決議邀請我成為觀察員之方式推動本案,友邦之提案函於每年四、五月間提出,函內要求將我案列入當年五月中旬WHA臨時議程之補充項目。惟因我案尚未獲致足夠之國際支持,過去五年間負責審查大會議程之WHA總務委員會(General Committee)經討論後,每年均以我案未獲共識為由,建議不將我案列入WHA議程,而WHA全體會議亦均決定採納總務委員會之建議,我案爰未能列入WHA正式議程。
政府經檢討過去推動作法後,認為WHO之執行機關∣執行委員會(Executive Board)每年元月召開之會議亦負責安排當年五月大會之臨時議程,且根據大會議事規則第五條規定,執委會應將任何會員之提案列入大會之臨時議程,我案若能於元月執委會議獲列入大會臨時議程,雖仍須送交五月大會開議首日之總務委員會審議,但可增加我案獲得討論之場合。因此,我於上年十一月間洽請查德、塞內加爾、瓜地馬拉、尼加拉瓜及格瑞那達五國政府為我提案,盼本年元月舉行之第一O九屆執委會議能將我案列入本年五月第五十五屆世界衛生大會之臨時議程。惟中共全力動員其友國於元月十四日執委會議首日即提案反對將我案納入大會之臨時議程,經會中表決後,在卅二個執委會成員國中,二十國反對我案,三國贊成,八國棄權及一國缺席之情況下,執委會爰決定不將我案列入本年大會臨時議程。其後在我方積極動員下,格瑞那達及美國代表在元月十八日執委會議分別發表聲明。其中美國表示根據WHA議事規則第五條,執委會應將會員國之提案排入議程,美方強調WHA過去對我案做成之決定並不影響執委會就我案進行討論,美方要求WHO依循五十年來所施行之正常法律程序,以保護該組織之正當性,並稱執委會元月十四日蠻橫之決定將對WHO造成嚴重傷害,同時認為執委會該日之投票不具效力過去五年來,由於中共之全力阻撓致使我案未能成功,然而透過友邦持續向WHO大會提案,在會中向國際社會廣為宣達我國追求參與WHO之理念,再加上政府、大院委員及民間團體之遊說宣達工作,WHO各會員國已逐漸瞭解我國爭取參與WHO之正面意義。
參、我案目前所處之國際形勢
從我以往向各國進行遊說工作的過程可發現,大多數與我無邦交國家之衛生部門對我案多表同情與支持,然而其外交部門則仍多考慮該國與中共之外交關係,故就整體而言,在WHO一百九十一個會員國中,多數國家尚不願公開明確表態助我;而願明白表態助我者仍僅限於與我有邦交之國家(二十七國,不含現為WHO觀察員且無投票權之教廷)。因此動員國際支持乃係我案現階段最重要之工作。
近年來,我積極爭取向美國及歐洲等大國政府尋求支持,同時亦廣泛透過各國國會、輿論及民間部門營造支持我案之氣勢。以美國而言,美國國會於去年五月通過眾院第四二八號法案,授權美國行政部門在當年五月之第五十四屆世界衛生大會中以具體行動支持我成為大會觀察員,此案已於去年五月廿八日由布希總統簽署正式成為法律。其後美國友我議員復於去年八月提出眾院第二七三九號法案,繼續授權美國行政部門在本年五月之第五十五屆世界衛生大會以具體行動助我成為觀察員,此項法案已先於去年十二月二十日獲得眾議院院會通過,並於本年三月十九日獲得參議院院會通過,現正候布希總統正式簽署成為法律。此外,美衛生部長湯普遜(Tommy G. Thompson)於去年五月首度表示,美國行政部門支持台灣參與WHO會議;渠在本年二月十四日在接受記者答詢時更進一步表示:「美國當前要務係協助台灣成為觀察員」(The first thing we have to do is to get them in as an observer)。在此基礎上,本部已積極促請美國行政部門有系統地在公開場合發言支持我成為WHO觀察員並採取其他具體助我之行動。
在歐洲方面,八十六年我案被付諸票決時,歐洲大多數國家均投票反對,其後數年在我方力洽下,歐洲各國已未在世界衛生大會再就我案發表支持或反對之立場。本年元月我透過WHO執委會推動我案,八個投票棄權國家中,歐盟四國(比利時、義大利、瑞典及英國)及立陶宛均投棄權票,相較於五年前多數歐洲國家持反對立場來看,似可顯示歐洲國家已逐漸正視我國參與WHO案之訴求。此外,歐洲議會於本年三月十四日通過決議,呼籲本年世界衛生大會(WHA)接納我以觀察員身分參與,同時要求歐盟執委會與歐盟會員國予我支持。歐洲議會係代表歐盟十五國三億七千萬人民民意之機構,此項友我決議確實顯示歐洲社會各界對我推動參與WHO案漸趨同情。本部已積極運用此一友我態勢,促請歐洲及其他地區各國政府採取助我措施。
此外,在重要民間專業團體方面,「歐洲醫師會」(Standing Committee of European Doctors)及「世界醫學會」(World Medical Association)理事會分別在去年九月及十月間通過支持我國成為WHO觀察員之決議,過去數年來亦有美國及若干歐洲國家民間醫學團體不斷致函各該國政府及WHO秘書處表達對我案之支持。
整體而言,各國國會、地方議會、輿論及國際醫療衛生專業團體多肯定我參與WHO之必要性,並屢次表示支持我成為WHO觀察員,然我案關鍵仍繫於各國行政部門(尤其是外交部)之立場。如前所述,各國行政部門多基於政治考量尚不願予我支持,故我方仍應透過各種管道影響各國政府之態度,進而塑造有利我案之國際情勢。
肆、我推動參與WHO案之策略
目前我案推動策略可分為三方面:
第一,以爭取各國政府支持我成為世界衛生大會觀察員為主軸;
第二,積極參與各項國際醫療衛生合作及援助計畫,凸顯我國具有參與國際社會活動之能力及意願;
第三,有系統及廣泛地向國際媒體及各國民間宣達,使國際社會均能充分瞭解我案訴求,進而支持我案,以期影響其政府部門之立場。茲就上述三項策略分述如后:
一、 爭取各國政府支持:
過去我案提出後,中共即不斷聲稱聯大第二七五八號決議及WHA第二五‧一號決議已解決中國在聯合國及WHO兩組織內之代表權問題,而台灣做為中國之一省,並無資格參與聯合國體系內WHO之任何活動,並稱WHO必須遵守聯合國大會及聯合國憲章有關尊重國家主權及領土完整之原則。鑒於中共將我案與「一個中國」政策及主權爭議相聯結,我在爭取各國政府支持時,一向強調「衛生無國界」、「疾病無國界」以及人權之觀念,要求WHO應重視台灣二千三百萬人民之健康福祉,勿將我案政治化。
為了爭取WHO各會員國政府對我之支持,外交部除透過駐外館處及無任所大使進行經常性洽助工作外,並與政府各部會、大院委員、關心我案之民間團體及專家學者等密切合作,組團前往重要國家進行遊說工作。例如本年二月,大院「厚生會」及「台灣醫界聯盟基金會」共同組團赴歐洲之法國及比利時向該國國會、民間部門及歐洲議會遊說我案,已獲致法、比兩國國會議員支持我案。未來我將持續透過向各國政府、國會、媒體及民間專業團體之遊說工作,並利用參與國際會議或活動之機會,爭取國際友人之支持,進而全面影響各國行政部門之立場。
二、 參與國際醫療衛生合作:
外交部在過去一年來積極參與各項國際衛生醫療合作計畫,例如我與非政府組織「國際關懷協會法國分會」(Care France)合作在查德進行愛滋病防治計畫,並派遣我方專家乙名前往查德實地參與上述計畫。政府亦已決定資助一百五十萬美元協助布吉納法索政府進行五年防治愛滋病策略計畫,除我方資助外,該計畫亦已獲得世界銀行、聯合國開發計畫署、聯合國兒童基金會、聯合國愛滋病防治中心(UNAIDS)及歐美國家允諾支持。
上年六月廿五日至廿七日在紐約聯合國總部舉行之「聯合國大會第廿六屆愛滋病特別會期」,友邦尼加拉瓜、布吉納法索、查德、賴比瑞亞、薩爾瓦多、貝里斯、馬紹爾群島及格瑞那達八國代表於會中發表演說時,即推崇我國在衛生醫療等方面之成就,感謝我國在衛生醫療等方面提供彼等各項協助,並支持我國參與聯合國及WHO等國際組織及活動,俾能參與全球對抗愛滋病之行列;另甘比亞代表在聯大分送之講詞中,亦提及我國對該國提供各項協助,已立下雙邊及多邊合作典範。
此外,政府亦鼓勵國內NGO參與國際人道援助及醫療活動,如「慈濟」及「台灣路竹會」不定期至非洲、中南美洲或其他戰亂地區從事義診及人道醫療服務。九一一事件後,政府亦響應國際號召,對阿富汗難民提供人道援助。外交部亦與行政院衛生署及其他部會合作,辦理國際衛生研討會等活動。以上工作均可促進我國與國際社會之醫療衛生交流,展現我國貢獻國際衛生合作之意願與能力。
三、 加強國際宣達工作:
外交部全力配合行政院衛生署、新聞局、僑委會等政府部會及各民間團體,進行常年性之宣達活動,包括邀請全球知名報社、醫學雜誌等國際媒體人士訪台,增進渠等對我案之瞭解;並於國際知名刊物及戶外刊登訴求主題廣告、出版WHO文宣刊物及加強各地主流媒體之友我報導,且以專文投書、專訪等方式發動國際輿論,爭取國際支持。
另每年世界衛生大會期間,我在WHO總部日內瓦均辦理相關文化活動,並強力運用海外傳媒宣達我案,增強國際社會對我案之重視及支持力度。
伍、我推動參與WHO案之展望
經過多年的宣達及努力,近年來國際間已逐漸展現支持我案之聲音,前述歐洲議會通過支持我以觀察員身分參與世界衛生大會之決議及美國參議院院會通過之眾院第二七三九號法案,均為我過去一年來推動WHO案工作以來之重要成果。然而中共之強力阻撓仍在,我須全力突破重重障礙,以取得WHO及其會員國政府對我案之支持。
因此,未來我除將繼續尋求美、歐及亞太地區大國政府之支持,期能對WHO及其他會員國產生影響力外,亦將持續對國際社會遊說我案,以期形成廣泛之友我力量,早日促使WHO賦予我觀察員之地位。
此外,為統合政府相關部門及民間團體之資源,加強WHO推動工作之協調與策略之研擬,行政院已在上年成立「行政院推動參與世界衛生組織專案小組」,未來其召集人將由外交部部長擔任,協同召集人由衛生署署長擔任,其下並就策略規劃、國際醫藥衛生合作及文宣造勢活動等三項工作分組,分別由外交部、衛生署及新聞局負責。外交部將全力與政府各部會、大院各位委員及民間各界關心我案之人士共同努力,善用「國會外交」及「全民外交」之充沛力量,全面展開遊說等行動,早日達成我以觀察員身分參與WHO之目標。